Entre los años 2010 y 2013, el Municipio de Alagoinhas experimentó un significativo crecimiento demográfico, con un aumento del 7,8% en su población. Este incremento trajo consigo la necesidad de mejorar la infraestructura urbana, especialmente en lo que respecta a la red vial y a la infraestructura de saneamiento básico. A pesar de las intervenciones previas para expandir el acceso a servicios públicos, estas han resultados ser insuficientes para satisfacer la demanda creciente. En respuesta a estos desafíos, se estableció el Programa de Recalificación Urbana, Ambiental y Promoción Social del Municipio de Alagoinhas.

En el año de la intervención, la red vial del municipio se extendía por un total de 225,4 km, de los cuales 164,8 km (73,1%) estaban pavimentados. Los 60,6 km restantes carecían de pavimento, lo que requería un mantenimiento especial durante las temporadas de lluvias para garantizar su transitabilidad, generando costos económicos significativos para el Municipio. Mediante los mecanismos de participación ciudadana impulsados por el gobierno local, la comunidad subrayó la urgencia de pavimentar estas vías, especialmente en los barrios más precarios. La pavimentación es considerada como crucial para mejorar la conectividad con los principales centros de servicios y comercios, particularmente durante la estación de lluvias.

Asimismo, el parque vehicular del municipio creció a un ritmo que superó las tasas de crecimiento demográfico observadas en Brasil. Según datos del último Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPyV) y del Departamento Nacional de Tránsito (DENATRAN), el número de viviendas con vehículos se duplicó en las últimas dos décadas. Para ese momento, Brasil contaba con aproximadamente 70 millones de vehículos, lo que equivalía a un vehículo por cada 5,5 habitantes.

Por otro lado, según el Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE), en 2012 el saneamiento básico solo alcanzaba a 5.133 hogares, abarcando apenas 13% de la población de Alagoinhas. Esta cifra pone de relieve un déficit notable en infraestructura social, con implicaciones ambientales y de salud significativas para la población local.

En conclusión, el Municipio presentaba una limitada cobertura de su infraestructura urbana básica, especialmente en los barrios menos favorecidos ubicados en la periferia de la ciudad. Muchas de las vías públicas en dichos barrios no estaban pavimentadas o se encontraban en mal estado de conservación, lo que dificultaba la movilidad de los habitantes, especialmente durante las épocas de lluvias intensas. Igualmente, numerosos barrios carecían de infraestructura urbana básica y de una conexión adecuada con el resto de la ciudad, lo cual afectaba el desarrollo homogéneo de la urbe. De igual modo, aunque en años recientes se había empezado a desarrollar un sistema público para la recolección, distribución y tratamiento de aguas residuales, todavía persistían importantes riesgos sanitarios y ambientales asociados a la gestión inadecuada de los mismos.

El Programa de Recalificación Urbana Ambiental y de Promoción Social del Municipio de Alagoinhas tuvo por objetivo general mejorar la calidad de vida de la población a través de la adecuación de la infraestructura urbana de la ciudad al desarrollo que ha evidenciado en la última década. Por su parte, se definieron los siguientes objetivos específicos:

1. Mejorar la movilidad mediante la optimización de las conexiones entre el centro de la ciudad y los barrios periféricos, facilitando un transporte fluido para las cargas actuales y futuras hacia los principales puertos del océano Atlántico.
2. Mejorar la valoración de las áreas objeto de intervención, con el fin de favorecer a la implementación de nuevos emprendimientos productivos.
3. Generar un impacto positivo sobre las finanzas del municipio, como consecuencia del aumento del valor de los inmuebles en los barrios afectados.
4. Mejorar el nivel de salud de los habitantes gracias a la implementación de obras de saneamiento básico.
5. Rehabilitar los principales puntos de esparcimiento y turismo, a partir de la revitalización de dos de las plazas más importantes de la ciudad.
6. Aumentar la dignidad y autoestima de los habitantes de la ciudad, en particular de aquellos de los barrios más desfavorecidos y directamente beneficiados por el Programa.

Además de que el objetivo general fue definido de manera clara, los objetivos específicos sirvieron para identificar con precisión los resultados esperados como consecuencia de las obras de infraestructura vial, de la modernización de la gestión del tráfico de la ciudad y de las obras de saneamiento. Vale destacar las dificultades evidentes en la medición y seguimiento de algunos de los objetivos específicos planteados como el de incrementar los niveles de dignidad y autoestimada de la población beneficiaria.

El Programa se estructuró a partir de tres componentes: i) Obras de infraestructura urbana, ii) Gestión del Programa, y (3) Comisión de Financiamiento y Gastos de Evaluación.

Componente 1. Obras de Infraestructura Urbana: financiar los costos directos de las obras de infraestructura urbana consideradas como prioritarias por su incidencia en la calidad de vida de la población. Estas obras estaban orientadas al mejoramiento del tráfico vial, comunicación entre barrios de la periferia con el centro de la ciudad, obras de pavimentación y recalificación vial, drenaje y revitalización de espacios urbanos. Constó de cinco subcomponentes:

1. Movilidad Urbana: construcción y pavimentación de ejes estructurales que contribuirían a la solución de transitabilidad de la ciudad.
2. Urbanización de barrios precarios: obras de pavimentación, drenaje pluvial y drenaje sanitario en barrios precarios de la ciudad.
3. Revitalización de espacios urbanos: puesta en valor de las dos principales plazas de la ciudad.
4. Estudios socioambientales: recursos para la ejecución de los mitigantes ambientales y sociales para atenuar los potenciales impactos negativos del Programa.
5. Imprevistos de obras.

Componente 2. Gestión del Programa: Incluyó recursos para dos subcomponentes:

1. Supervisión técnica, ambiental y social y gerenciamiento del Programa: obras que, además de ser fiscalizadas por la Secretaría Municipal de Infraestructura (SECIN), serían acompañadas técnica, ambiental, social y administrativamente por una empresa supervisora, contratada específicamente para realizar esta tarea. Se esperaba que dicha empresa brindara asesoría a la Unidad de Apoyo para el Gerenciamiento del Programa (UAGP) sobre la gestión del programa, mientras que la supervisión estaría a cargo de un experto en materia de seguridad vial.
2. Auditoría externa: responsable de monitorear el buen uso de los recursos del préstamo y el cumplimiento de las condiciones contractuales.

Componente 3. Comisión de Financiamiento y Gastos de Evaluación: recursos para: (i) la Comisión de Financiamiento de CAF y (ii) los Gastos de Evaluación del préstamo CAF.

Con estos tres componentes se preveía: i) construir 4 vías nuevas (ejes estructurales) para conectar entre sí a las principales arterias de la ciudad; ii) pavimentación y drenaje pluvial de aproximadamente 14,3 km de vías; iii) implementación de obras de alcantarillado a partir de 113 intervenciones que abarcaban 40 km de redes, y iv) revitalización de dos plazas principales de la ciudad.

Los tres componentes del proyecto detallan con precisión sus actividades, lo cual refleja un adecuado diseño de la operación. Además, se encuentran alineados con el objetivo general y los objetivos específicos, dando respuesta a las mejoras planteadas en la calidad de vida de la población. Asimismo, se evidencia la intención de financiar los proyectos, y fortalecer las capacidades tanto del gobierno local, como del prestador para administrar, operar y sostener de manera adecuada los servicios entregados a la municipalidad.

Si bien se definieron metas concretas de ejecución física, no se relevaron datos de líneas de base ni se establecieron indicadores de resultados que permitieran hacerle seguimiento a la consecución de los objetivos de la operación. En la tabla 2 se pueden apreciar las metas físicas y los indicadores de producto establecidos en la fase de diseño.

Tabla 2. Metas e indicadores de resultado

Fuente: Ficha de Finalización de Desembolsos

Según la documentación, se esperaba que el programa tuviera un impacto positivo sobre toda la población del municipio. En el corto y mediano plazo, se proyectaba que el programa lograra lo siguiente:

• Mejorar la movilidad dentro del municipio, facilitando la conexión entre los diferentes barrios y mejorando el acceso de las zonas menos desarrolladas a los principales centros de servicios, producción y consumo, beneficiando así a aproximadamente 150.000 habitantes del área de influencia directa del programa.
• Crear fuentes de empleo durante las etapas de construcción y mantenimiento de las obras.
• Permitir el tránsito vehicular continuo a lo largo de todo el año en los barrios pavimentados.
• Mejorar las condiciones de seguridad vial y reducir los costos de operación y mantenimiento vehicular para los usuarios de la red vial.
• Reducir los costos de mantenimiento de la red vial municipal.

A largo plazo, se esperan observar ganancias en competitividad que resultarían en una mayor actividad productiva para el municipio.

Si bien se identificaron los posibles efectos positivos de la implementación del programa y se estimaron los posibles beneficiarios de la intervención, no se precisaron con detalle las características de la población beneficiaria en las que el programa pretendía tener más incidencia.

En ese sentido, hubiese sido deseable que se identificaran algunas características sociodemográficas de la población y sus principales necesidades, así como también entender un poco más la estructura productiva de la malla empresarial que hace vida en el municipio.

Durante la fase de diseño, se realizó una evaluación de riesgos operativos que incluyó la elaboración del Índice de Riesgo de Ejecución (IRE) para diversos aspectos de la operación. A continuación, se detallan los principales riesgos identificados en esta etapa inicial.

• Técnico – Riesgo medio: El resultado de la evaluación técnica del Programa fue satisfactorio. En términos generales, además de enmarcarse dentro del Plan Director de Desarrollo Urbano (PDDU) del Municipio, las obras de pavimentación y construcción de vías nuevas que integraban el Programa eran viables técnicamente, con intervenciones relativamente sencillas desde el punto de vista ingenieril compatibles con la experiencia del Municipio en la materia. Las obras de saneamiento sanitario, que formaban parte de la contrapartida local, se encontraban en avanzado grado de ejecución y tampoco demandaban mayor complejidad desde el punto de vista ingenieril.
• Institucional – Riesgo medio: Fue considerado viable desde el punto de vista institucional. A pesar de representar esta la primera operación de financiamiento externo del Municipio, durante la evaluación institucional se pudo constatar el liderazgo y la capacidad de gestión de la Secretaría de Infraestructura (SECIN) para llevar adelante la coordinación general del Programa. Tanto la SECIN como la Unidad de Apoyo para el Gerenciamiento del Programa (UAGP) - creada ad-hoc para llevar adelante la gestión de coordinación - contaban con una adecuada estructura técnico-administrativa. La creación de la UAGP dentro de la estructura orgánica de SECIN, y el acompañamiento de una empresa consultora que apoyaría la gestión de coordinación, fortalecieron la administración, control y seguimiento de la ejecución de cada uno de los componentes del Programa.
• Ejecución físico-financiera – Riesgo medio: Se identificó que debían resolverse algunas interferencias con propiedades que serían expropiadas.
• Contratación – Riesgo mínimo: Se estableció que las normas de contratación se ajustaban a las políticas generales de CAF.
• Ambiental y social – Riesgo mínimo y medio: El Programa era viable desde el punto de vista ambiental y social. La UAGP contaba con el apoyo de un equipo profesional especializado y con experiencia que estaría a cargo de la gestión ambiental, social, de seguridad industrial y salud ocupacional del Programa. Adicionalmente, es destacable que se acordó el cumplimiento de las salvaguardas ambientales y sociales, a partir de las cuales se previó: (i) la elaboración de estudios ambientales y sociales; (ii) un oportuno plan de expropiaciones y relocalizaciones; (iii) un plan de comunicación social sobre la afectación a la cotidianidad de los ciudadanos y (iv) la obtención oportuna de las licencias ambientales.
• Sostenibilidad – Riesgo alto: Se previó que, una vez concluidas las obras, se priorizaría su mantenimiento.

Si bien se identificaron factores de riesgo que podían afectar el desarrollo del programa, no se plantearon acciones concretas orientadas a reducir su impacto durante la ejecución de las obras.

De acuerdo con la información suministrada, para diciembre de 2020 el programa había concluido casi la totalidad de las obras previstas, alcanzando los objetivos establecidos. Las obras que se encontraban pendientes eran: i) Av. Renato Bittencourt que se encontraba a un 90% de concluida y ii) Urbanización y macro drenaje de la Cavada que se encontraba a un 92% de concluida. Estas obras estaban previstas para ser concluidas en ese mismo mes, por lo que no se prevé ningún riesgo de incumplimiento de las actividades previstas.

Por su parte, hasta la fecha se habían construido 5 km de corredores de transporte, se habían urbanizado 17,2 km de barrios precarios (superando la meta de 14 km prevista), revitalizado las 2 principales plazas de la ciudad (Rui Barbosa y JJ Seabra que suman un total de 12.555 m2), y recuperado la laguna de Jeremías. Adicionalmente, se adicionó un proyecto de ingeniería para la recuperación de la Laguna Fuente de los Padres con la creación de su respectivo parque lineal.

Tabla 3. Seguimiento de las metas por producto

Fuente: documentos de cierre de la operación.

En conclusión, el programa logró completar satisfactoriamente las obras y proyectos previstos, superando, inclusive, algunas de las metas establecidas.

Dado el cumplimiento efectivo y por encima de lo esperado de las obras de infraestructura vial, así como su adecuada alineación con los objetivos, se valora positivamente el cumplimiento de los objetivos de la operación.

Según la información del programa, la Alcaldía de Alagoinhas solicitó una extensión del plazo para la finalización de las obras debido a desafíos surgidos por la pandemia de la COVID-19 e imprevistos ocurridos en las obras de macrodrenaje de la Laguna Cavada. A pesar de estos contratiempos, se lograron cumplir las metas establecidas en el diseño inicial del programa.

No se identificaron factores que hayan podido afectar desfavorablemente el desarrollo del proyecto.

No se identificaron problemas de coordinación entre las instituciones involucradas que hayan podido afectar desfavorablemente el desarrollo del proyecto.

Los problemas con los procesos de adjudicación de bienes y servicios en el marco de los esquemas de licitación podrían haber tenido un impacto negativo en el desarrollo del proyecto. El programa experimentó retrasos tanto en su ejecución física como financiera debido a demoras en los procesos de licitación. Hacia el 2018, la ejecución física alcanzaba solo el 58%, mientras que la ejecución financiera era del 66%. Estos retrasos conllevaron a la necesidad de una dispensa autorizada en enero de 2019 para extender el plazo de rendición de cuentas del cuarto desembolso hasta agosto de 2019. Como medida mitigadora a estos retrasos, se estableció un monitoreo cercano del programa, que incluyó la planificación de dos misiones de seguimiento.

Si bien se mencionó que se esperaban observar limitaciones en las capacidades institucionales del municipio de Alagoinhas por tratarse de una entidad relativamente pequeña (150 mil habitantes) y con un índice de Desarrollo Humano (IDH) medio-bajo (0,683), no se identificaron impactos negativos producto de las capacidades técnicas de los contratistas y/o de la unidad ejecutora.

El programa estaba planeado para un período de tres años, iniciando en mayo de 2017 y concluyendo en mayo de 2020. Este plazo además de que se cumplió, fue dos meses menor al estipulado originalmente (con el último desembolso efectuado en marzo de 2020).

En este sentido, se lograron completar las obras satisfactoriamente en los plazos previstos, cumpliendo así con los objetivos previstos en el diseño de la operación.

El costo total del proyecto estaba estimado en 23 millones de dólares, divididos en 11.5 millones de dólares de préstamo otorgado por CAF y 11.5 millones de dólares como contrapartida local. Finalmente, el costo total del proyecto fue de 22.82 millones de dólares, lo que representa un 98.7% del monto contractual acordado.

El programa se ejecutó con un plazo y presupuesto ligeramente inferiores a los originalmente acordados. Es importante destacar que, a lo largo de la ejecución, se aprobaron diversas dispensas que permitieron extender los plazos para la firma del contrato y para la justificación de los desembolsos. Estas prórrogas pudieron haber sido una oportunidad para mejorar la eficiencia del programa y minimizar los retrasos en la ejecución.

En el marco de la operación se solicitaron una totalidad de 10 dispensas, principalmente relacionadas con ampliaciones de plazo.

El mantenimiento de la infraestructura se encuentra a cargo de la Secretaría Municipal de Infraestructura y Planificación Urbana (SECIN), la cual fue la responsable del planeamiento y acompañamiento de la ejecución de obras y servicios de mantenimiento de vías públicas –rurales y urbanas – y de las redes de drenaje. De acuerdo con la información provista por la operación, la SECIN asumió la coordinación general del Programa, con una planta de profesionales relativamente reducida, pero capacitada, con experiencia en la materia y con un alto grado de implicación con el Programa.

Se acordó que previo a la puesta en funcionamiento de cada una de las obras del programa, el cliente debía presentar la evidencia de que el mantenimiento rutinario, preventivo y correctivo de las obras había sido priorizado, asegurando su conservación por al menos cinco años a partir de la finalización de las obras. Este plan debía incluir: i) cronograma y frecuencia de actividades y monitoreo; ii) resultados esperados; iii) presupuesto estimado, fuentes de financiamiento previstas e indicadores de seguimiento; y iv) los recursos humanos disponibles e institución responsable de su ejecución. Asimismo, se planteó tener una comunicación progresiva con la secretaría SECIN después de haber cumplido con la ejecución de las obras.

El hecho de que las acciones de mantenimiento contemplaron un horizonte temporal de solo cinco años luego de finalizados los proyectos, compromete la preservación de las obras en el mediano y largo plazo.

No se contaba con el presupuesto y los recursos de mantenimiento de las obras en los inicios de la operación. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, se acordó que, previo a la puesta en funcionamiento de cada una de las obras, el cliente debía presentar evidencia de que el mantenimiento rutinario, preventivo y correctivo de las obras había sido priorizado, asegurando su conservación por al menos cinco años a partir de la finalización de las obras. Vale destacar que en los documentos de cierre no se encontraron soportes sobre las medidas de mantenimiento aparentemente implementadas luego de culminadas las obras.

De nuevo, el hecho de que solo se prioricen acciones de mantenimiento por los próximos cinco años compromete la sostenibilidad de la operación y de las obras en el largo plazo.

Desde el inicio, se estableció que la UAGP sería respaldada por un equipo profesional especializado y con experiencia que estaría a cargo de la gestión ambiental. Además, se acordó cumplir con las salvaguardas ambientales y sociales del Programa. Si bien se cumplieron con las salvaguardas ambientales y se determinó que los impactos ambientales de las obras no fueron elevados, no se puede afirmar que la operación tuvo un foco especial en la protección del medio ambiente, así como un impacto ambiental positivo demostrado.