El proyecto describe de manera apropiada, y a partir de datos administrativos, la problemática de agua y saneamiento en Ecuador. La información permite evidenciar importantes brechas en la prestación de los servicios de agua, eliminación de excretas y recolección de basuras, diferenciando a nivel de región, provincia, área rural/urbana y nivel de ingreso.

En los documentos elaborados en la fase de diseño se ofreció un buen contexto sobre la situación del país, en cuanto a la prestación de dichos servicios, al tiempo que permitió entender las poblaciones que requerían con mayor urgencia de las intervenciones propuestas en el marco de la operación. En adición a lo anterior, el proyecto estuvo enmarcado dentro de una política de estado, al encontrarse consignado dentro de documentos como el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010, lo que refleja el compromiso del gobierno con el sector y lo convierte en una de las áreas prioritarias de política a nivel nacional.

Cabe destacar que la identificación de la problemática pudo haberse fortalecido con una visión más amplia que permitiera entender cómo la ausencia de dichos servicios afecta otras áreas como la salud, la educación, la productividad, entre otras. Lo anterior es clave en la medida que ayuda a precisar los impactos que se esperaban alcanzar con la operación.

El objetivo general de la operación fue mejorar la vida y condiciones de salubridad de las poblaciones rurales y urbanas más pobres y desatendidas del país a través del incremento sostenible de la cobertura, calidad y eficiencia de servicios básicos de agua potable, alcantarillado sanitario y manejo y disposición de residuos sólidos. Por su parte, se definieron cuatro objetivos específicos:

1. Financiar inversiones prioritarias en los servicios de agua potable y saneamiento básico en municipios intermedios y medianos.
2. Apoyar a municipios y entidades operadoras en la formulación, contratación y fiscalización de proyectos sectoriales.
3. Apoyar a municipios y empresas prestadoras en el área de gestión financiera, sistematización de catastros y recaudo de impuestos y tarifas.
4. Apoyar el desarrollo de alternativas de gestión de servicios, propiciando la participación de la comunidad.
5. Capacitar a los municipios en la gestión ambiental.

Los objetivos se definieron con claridad, fueron coherentes con la problemática presentada y guardan una lógica que involucra a los diferentes actores como gobiernos, empresas operadoras y prestadoras, preocupándose no sólo de la financiación, sino también de proporcionar herramientas a lo largo del ciclo de vida de los proyectos para su formulación, implementación, administración y sostenibilidad.

El proyecto estuvo conformado por 4 componentes.

• Componente 1. Preinversión, que contempló estudios técnicos, financieros, institucionales, ambientales y sociales de los proyectos.
• Componente 2. Inversión, destinado a financiar la ejecución de proyectos en los sectores de agua potable, alcantarillado, manejo y disposición de residuos sólidos, obras complementarias. Contempló: i) obra civil; ii) fiscalización; iii) medidas ambientales; y iv) reajustes.
• Componente 3. Fortalecimiento institucional y asistencia técnica a los municipios beneficiarios.
• Componentes 4. Otros costos relacionados con imprevistos y comisión de financiamiento y evaluación.

Estos componentes se encuentran bien alineados con los objetivos propuestos ya que reflejan la intención de viabilizar y priorizar los proyectos, financiarlos y fortalecer las capacidades tanto del gobierno local, como del prestador para administrar, operar y sostener de manera adecuada los servicios entregados a la municipalidad.

Durante la fase de diseño de la operación, no se evidenciaron indicadores de línea base ni metas que sirvieran para identificar la consecución de los objetivos una vez ejecutados los proyectos.

Vale destacar que en la documentación de cierre se encontraron algunas medidas con las que se realizó el seguimiento tales como kilómetros de redes de alcantarillado, kilómetros de redes de agua potable y número proyectos ejecutados de agua potable y/o alcantarillado. Sin embargo, no son indicadores que se hayan previsto durante el diseño de la operación, por lo que no es posible analizar el avance y la consecución de sus objetivos.

El órgano ejecutor, en coordinación con el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, identificó 155 proyectos destinados a beneficiar alrededor de 2.220.000 habitantes. De acuerdo con la documentación, estos proyectos se encontraban distribuidos a lo largo del territorio ecuatoriano y tenían por objetivo proporcionar acceso continuo y formal a servicios de agua potable y saneamiento a poblaciones marginadas en zonas rurales y periurbanas.

De igual forma, se muestra que cerca del 95% de las intervenciones se encontraban orientadas a beneficiar conjuntos de alrededor de 50.000 personas, que agrupan el 42% del total de beneficiarios, mientras que el 5% (equivalente 8 proyectos) recogía al 58% restante de la población beneficiaria.

El costo de la iniciativa se estimó en 427 millones de dólares, lo que superó el presupuesto inicial destinado para esta operación y ante lo cual se esperaba que solo un subconjunto de la población objetivo sería beneficiada por el proyecto. Sin embargo, posterior a la implementación y debido a cambios en el presupuesto que se detallan más adelante en el informe, finalmente se identificaron 3.755.477 beneficiarios; cifra sustancialmente menor a la reportada en el informe final en la que se destacan más de 9 millones de beneficiarios.

Aunque se hizo un esfuerzo por estimar el número de beneficiarios del programa (que varía entre fuentes de información), no se realizó ninguna caracterización de los principales beneficiarios de las obras. En este sentido, hubiese sido deseable encontrar más detalles sobre las comunidades beneficiarias en términos de sus características sociodemográficas, necesidades y problemáticas particulares, lo cual hubiera redundado en una mejor caracterización de los beneficiarios y, por lo tanto, hubiese ayudado a identificar mejor los impactos esperados de este tipo de proyectos.

La operación identificó de manera adecuada los riesgos y mitigantes que podían presentarse en la ejecución, principalmente a partir de la experiencia obtenida luego de la ejecución de PROMADEC I. Entre los principales riesgos y mitigantes resaltan:

• Baja capacidad institucional por parte de las municipalidades para la presentación de proyectos técnicamente viables. Como mecanismo de mitigación, se incluyó un componente de preinversión que permitiese apoyar a las municipalidades en lo relacionado con estudios técnicos, financieros, institucionales, ambientales y sociales requeridos.
• Baja capacidad por parte del Ministerio de Ambiente para atender la demanda en cuanto a evaluaciones ambientales. Como herramienta de mitigación, CAF otorgó una cooperación técnica no reembolsable a la institución con el fin de financiar la capacitación del personal, contribuir en el diseño de un manual de procedimientos y apoyar el seguimiento de los Planes de Manejo Ambiental.
• Retrasos causados por deficiencias en la elaboración de estudios y diseños. Para mitigar dicho riesgo, las entidades competentes en cada área debían evaluar las secciones de las propuestas que les correspondían según su misionalidad. Específicamente, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda se encargó de la evaluación técnica de los proyectos recibidos de los gobiernos locales; el Ministerio de Ambiente evaluó su viabilidad ambiental y el Banco del Estado se encargó de la coordinación del Programa y relacionamiento con las municipalidades. Para aquellos proyectos no viables, era posible solicitar apoyo y asistencia técnica que ayudara a realizar los ajustes necesarios para su posterior aprobación.
• Recursos insuficientes para finalizar obras de alcantarillado sanitario o captación de agua potable. Como mitigante, se solicitó demostrar la disponibilidad de recursos para financiar los sistemas de tratamiento de aguas residuales, así como las obras y actividades para la protección de las microcuencas en las que se esperaba realizar la captación de agua potable.

En el marco de la ejecución de la operación, se completaron un número importante de obras y proyectos de agua y saneamiento. Si bien las cifras reflejan un alto nivel de ejecución de los recursos y una sobre ejecución de proyectos en comparación con los previstos en la fase de diseño, resulta difícil evaluar el cumplimiento de actividades específicas dado que no se definieron metas concretas que permitieran hacerle seguimiento a los niveles de cumplimiento.

Como se ilustra en la Tabla 2, el número de proyectos a ejecutar aumentó de 155 a 229 desde el contrato de préstamo hasta la ejecución real del proyecto. No obstante, este incremento también conllevó a un aumento presupuestal del 31%, pasando de 427 millones a 558 millones de dólares.

Además, algunos sectores que estaban previstos para recibir financiamiento no recibieron asignaciones presupuestarias durante la ejecución del programa, principalmente porque la cartera de proyectos se modificó durante el período de implementación. Entre estos se encontraban los sectores de alcantarillado separado, unidades básicas sanitarias y agua potable y alcantarillado.

Tabla 2. Comparativo de proyectos del PROMADEC II – Por sector y por componente de inversión

Fuente: Informe final PROMADEC II

El programa demostró una alta capacidad de ejecución y un aumento significativo en el número de proyectos implementados. Sin embargo, esto también conllevó a un incremento importante del presupuesto, por lo que no es posible distinguir cuanto de las obras previstas inicialmente fueron efectivamente completadas. En definitiva, la ausencia de metas concretas dificultó la posibilidad de determinar los niveles de cumplimiento de las actividades y componentes de la operación.

Como se mencionó, no se establecieron indicadores de producto ni metas concretas de ejecución, por lo que no es posible realizar una adecuada valoración sobre el nivel de cumplimiento de los objetivos establecidos. Sin embargo, dentro de la documentación disponible, es posible visualizar algunos de los resultados obtenidos luego de la implementación del proyecto:

1. Se financiaron 201 proyectos, número superior a los 155 identificados en la fase de diseño. De ellos, 85 correspondieron a platas de tratamiento de agua potable, 84 a plantas de tratamiento de aguas residuales y 42 a manejo de residuos sólidos.
2. Se construyeron 2.678 km de redes de alcantarillado y 4.037 km de tuberías de agua potable.
3. Se beneficiaron a 3.755.477 personas; cifra superior a los 2.200.000 individuos identificados como potenciales beneficiarios en la fase de diseño.

De lado positivo, a nivel político e institucional se materializaron cambios que incidieron en el quehacer público, comenzando por reformas de orden constitucional y la incorporación de un paradigma de desarrollo denominado Buen Vivir, en el que los sectores de agua potable y saneamiento se tornaron claves para la consecución de los derechos contemplados en esta nueva visión. Sin embargo, el factor político afectó de manera negativa la ejecución del proyecto de dos formas:

1. Conllevó a aprobar iniciativas sin la documentación necesaria, como permisos ambientales, escrituras, entre otros; que eran considerados como condiciones necesarias para llevar a cabo los desembolsos. Lo anterior generó incumplimientos de las condiciones establecidas en el contrato de préstamo del programa.
2. El cambió de línea política de la máxima autoridad de gobierno provocó que el proyecto pasara a segundo orden de prioridad ocasionando inconvenientes y retrasos en la implementación.

De acuerdo con la información disponible, hubo problemas de coordinación al interior de la Unidad Ejecutora (UE) y con las demás instituciones del orden nacional y local involucradas en la implementación del proyecto.

En lo que tiene que ver con las problemáticas al interior de la UE, aparentemente no se consiguió una adecuada coordinación entre la oficina central del Banco del Estado y sus zonales, lo que dificultó el seguimiento de las obras y generó incongruencias entre la información presentada por parte de la UE y la entregada por las auditorías. Lo anterior derivó en reprocesos por parte de las autoridades y el equipo técnico para poder subsanar las brechas de información y cumplir con lo pactado en el contrato de préstamo. De igual manera, la falta de coordinación entre la UE y las demás entidades involucradas en las distintas fases del proyecto ocasionó problemas en la selección de los proyectos, lo cual también generó retrasos importantes en la ejecución de los proyectos.

En definitiva, la capacidad del Banco del Estado tanto para coordinar el proyecto, como para gestionar soluciones frente a las distintas problemáticas presentadas a lo largo del desarrollo de la iniciativa resultó deficiente, lo cual explica gran parte de los retrasos encontrados en los plazos de ejecución.

En lo referente a la contratación de bienes y servicios, se destacó que la inestabilidad institucional sectorial, los aspectos orgánicos de la contratación y las finanzas públicas como un todo, conllevaron a demoras en el desarrollo de los procesos de contratación, generando impactos negativos sobre la ejecución de los proyectos.

En los documentos de la operación no se encontraron acciones que pudieron haber ayudado a solventar estos problemas.

El Banco del Estado es la Unidad Ejecutora del proyecto y fue la entidad responsable de ejecutar los recursos, tanto del presupuesto nacional como de créditos externos, en sectores descentralizados como es el caso del agua y saneamiento. Adicionalmente, dada la envergadura del proyecto, se estableció una Coordinación General del Programa que reunió a las instituciones del orden nacional que, por su naturaleza, se encontraban ligadas a la iniciativa. La finalidad de dicha coordinación fue asegurar que todas las acciones de las instituciones vinculadas al programa atendieran los procedimientos y normas de política gubernamental del sector.

A pesar de la experiencia del Banco del Estado con proyectos similares y los arreglos institucionales establecidos para garantizar su buen desempeño, fue evidente la limitada capacidad para realizar las labores a su cargo, coordinar con las demás instituciones involucradas en la implementación y gestionar las problemáticas encontradas a lo largo de la implementación del proyecto.

Dentro de los desafíos más relevantes se encontraron:

• La baja capacidad para realizar actividades de seguimiento oportuno a los proyectos. La debilidad del personal técnico en las sucursales del Banco del Estado dificultó el seguimiento a todos los proyectos financiados por el programa, generando retrasos en la entrega de informes y compromisos.
• La limitada disponibilidad de personal técnico, tanto por parte del Banco del Estado, como de entidades del gobierno vinculadas en la implementación del proyecto, lo que derivó en una selección sub-óptima de intervenciones, bajos niveles de seguimiento y ejecución, y problemas en la etapa de operación y mantenimiento.
• La limitada capacidad para atender los requerimientos técnicos de los Gobiernos Autónomos descentralizados. A pesar de que este riesgo fue previsto desde un inicio, y para ello se presupuestaron recursos, las acciones mitigantes resultaron insuficientes a lo largo del proyecto.
• La debilidad en el ente técnico encargado de emitir viabilidades, junto a una normativa desactualizada, conllevó a admitir proyectos que presentaron dificultades en el momento de su ejecución.

Aunque el documento de cierre elaborado por la contraparte señala un retraso en los plazos de ejecución de un 2,56%, otro informe indica que el contrato entró en vigor el 30 de noviembre de 2010 y que el último desembolso fue realizado el 31 de julio de 2019. Dado que se había previsto un plazo de 4 años, los niveles de retraso se encuentran alrededor de 116% debido a que la duración real del contrato fue de aproximadamente 8 años y 8 meses.

Durante la ejecución del Programa, se presentaron incumplimientos significativos en los componentes financiados con aportes locales, especialmente lo referido al rubro de fortalecimiento institucional. Además, se identificó que la normativa técnica de agua potable y saneamiento estaba desactualizada, afectando negativamente la selección de los proyectos y los avances en las fases de construcción, operación y mantenimiento.

El programa inicialmente tenía un costo estimado de USD 360 millones, de los cuales USD 300 millones constituían el monto del préstamo otorgado por CAF y USD 60 millones los recursos de contrapartida local. Sin embargo, el organismo ejecutor decidió aumentar su contribución de USD 60 millones a USD 272 millones, lo que representó un incremento del 453% respecto al valor inicialmente estipulado. Como resultado, la distribución porcentual del préstamo se modificó significativamente, pasando del 83% financiado por CAF al 52%, mientras que la contraparte local aumentó del 17% al 48%. Es importante destacar que el organismo ejecutor al asignar 4,5 veces más de los recursos inicialmente previstos al programa, lo convirtió en uno de los programas de financiamiento más importantes en términos financieros y técnicos ejecutados por el Banco, y el más costoso en comparación con otras operaciones crediticias realizadas con CAF.

El valor final del programa alcanzó la suma de USD 572 millones, de los cuales el 100% de los recursos del contrato de préstamo de CAF se destinaron a la categoría de inversión, mientras que los recursos de contrapartida local se distribuyeron entre los componentes de preinversión, inversión, fortalecimiento institucional y otros costos.

Si bien se desembolsaron todos los recursos previstos en el préstamo y se ejecutaron un número importante de proyectos, no es posible considerar a la operación como eficiente en materia presupuestaria debido a que se aprobaron importantes recursos adicionales para culminar con la ejecución de las actividades previstas. Con la información disponible, no es posible identificar cuantos de esos recursos adicionales se necesitaron para culminar con las obras inicialmente previstas y cuantos se utilizaron para las obras nuevas.

Se realizaron ajustes presupuestales que permitieron incrementar la canasta de proyectos seleccionados para el programa, pasando de 155 a 229 proyectos, lo que representó una sobre ejecución del 48%. Sin embargo, es importante destacar que esta sobre ejecución también ameritó incrementar el presupuesto original en un 31%. Dado que la canasta de proyectos cambió a medida que se ejecutaba el Programa y no se fijaron metas en la fase de diseño, no es posible distinguir si estos ajustes realmente favorecieron la eficiencia en la ejecución del proyecto.

Se realizaron 9 dispensas durante implementación de la operación, principalmente relacionadas con ampliaciones de plazo para las entregas de los informes de auditoría externa, así como para la realización de los desembolsos.

Uno de los problemas evidenciados en buena parte de la cartera del programa es la ausencia de tarifas acordes a los costos de operación y mantenimiento de los sistemas financiados por el organismo ejecutor, lo cual tiene consecuencias negativas sobre el funcionamiento adecuado de los proyectos y, especialmente, sobre su sostenibilidad. A pesar de contar con pliegos tarifarios actualizados, su implementación se ha visto obstaculizada por decisiones políticas. De acuerdo con la información del programa, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) enfrentan un déficit de recaudación que les impide realizar el mantenimiento necesario a las obras y ofrecer un servicio adecuado a la población.

Es importante que en este tipo de proyectos se generen exigencias para la protección de las fuentes y áreas de recarga hídrica de modo de mitigar los riesgos para la sostenibilidad, así como preservar la calidad del agua suministrada.

Los municipios pequeños y medianos que recibieron fondos para el desarrollo de los proyectos carecen de una adecuada estructura institucional y financiera, de capacidades técnicas y de planificación, y de los recursos humanos y financieros necesarios para llevar a cabo la operación y mantenimiento (OCM) de los sistemas. Además, no existe claridad en cuanto al ente responsable de apoyar a los municipios en esta etapa y los actores que podrían ser los responsables tienen evidentes debilidades institucionales.

De igual modo, la normativa tarifaria no es clara, lo que impide que los municipios logren cubrir los costos de operación y mantenimiento a través de la recaudación tarifaria. A finales de 2017, la Agencia de Regulación y Control del Agua (ARCA) emitió una resolución para regular las tarifas de los servicios de Agua Potable y Saneamiento (APS); sin embargo, dicha medida no ha podido ser difundida y aplicada de manera efectiva por los municipios.

De acuerdo con los informes del Banco de Ecuador (BDE), todos los proyectos del programa contaban con estudios ambientales. Sin embargo, los informes de auditoría revelaron en su momento que los Planes de Manejo Ambiental (PMA) no se estaban implementando. De igual modo, no se estaba cumpliendo con la elaboración de los estudios y/o auditorías ambientales como lo requería el Ministerio del Ambiente (MAE) y el BDE tampoco estaba presentando las Auditorías Ambientales de Seguimiento y Evaluación (AASE) correspondientes. Estas deficiencias generaron problemas significativos en los proyectos, especialmente en aquellos de alcantarillado sanitario. Las plantas de tratamiento de aguas residuales, en particular, no operaban adecuadamente y no cumplían con los límites de descarga establecidos.

En 2018, se logró una mejor coordinación entre el BDE y el MAE, con visitas realizadas a todos los proyectos de la cartera de PROMADEC II y III. Estas visitas permitieron regularizar los procesos ambientales y verificar el cumplimiento de los parámetros de descarga y operación de los proyectos. El trabajo conjunto con el Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica (MAATE) permitió que el 100% de los proyectos del programa regularizaran su situación ambiental. Además, se estableció un plan de acción para las auditorías del programa con el objetivo de visitar todos los proyectos y seguir el cumplimiento de la normativa ambiental por parte de los GAD Municipales y/o Empresas Públicas beneficiarias del programa.

Si bien se cumplieron con las salvaguardas ambientales, no es posible afirmar que la operación no tuvo impactos ambientales indeseables y que, por lo tanto, tuvo un foco especial en la protección del medio ambiente, así como un impacto ambiental positivo demostrado.