El proyecto presentó de manera clara y soportada, a través de datos de distintas fuentes, la problemática de la infraestructura vial en Paraguay, enfatizando en las deficiencias tanto en el despliegue como en su calidad a la luz de su importancia estratégica para el país. En particular, enfatiza en la comercialización de productos, fundamentalmente agrícolas en el caso de las exportaciones, y para productos más industrializados en el caso de las importaciones. En esta línea, se exhibieron datos claves que permiten vislumbrar los elevados costos logísticos enfrentados, lo que afecta de manera directa la productividad y competitividad del país.

Asimismo, el proyecto identificó que la Región Oriental - beneficiaria de esta operación - cuenta con 97% del total de la población total del país, de la cual 18%, alrededor de 220.000 hogares, viven en situación de pobreza extrema. Del subconjunto de hogares en pobreza extrema, 67% se encuentran en comunidades rurales.

En Paraguay, el aislamiento y la deficiente accesibilidad física se han identificado como uno de los principales factores responsables de la pobreza rural. Por ello, es esperable que la expansión de la infraestructura y de los servicios de transporte en áreas rurales sean acciones capaces de mejorar las condiciones de vida de la población.

El objetivo general de la operación consistió en el mejoramiento de la infraestructura vial en áreas rurales con el propósito de contribuir a la generación de empleo rural no agrícola, favorecer el desarrollo socioeconómico y el acceso a servicios sociales de las comunidades beneficiadas. Asimismo, espera contribuir a la integración de las comunidades mediante el mejoramiento de las condiciones de transitabilidad.

El objetivo es consistente con la problemática identificada en términos de la necesidad expandir, mejorar y mantener la infraestructura vial como mecanismo que habilita la provisión de servicios sociales y empleos alternativos a los agrícolas en poblaciones históricamente aisladas debido al acceso deficiente de su infraestructura. Asimismo, se espera que el reemplazo de los puentes de madera por puentes nuevos de hormigón armado y el mejoramiento de las condiciones de drenaje permita mejorar el control de la erosión, así como las condiciones de servicio y seguridad para los usuarios de esas vías.

Sin embargo, es importante señalar que el objetivo planteado sobre desarrollo socioeconómico y acceso a servicios sociales supera el alcance de la operación debido a que parte del componente social y su implementación (generación de empleo en la construcción de infraestructura social y la capacitación laboral en estrecha coordinación con el sector privado), depende de entidades que no se encuentran directamente vinculadas con el proyecto.

La operación se estructuró a partir de dos componentes:

1. Componente social: orientado a identificar, evaluar y monitorear familias en situación de pobreza extrema y que se ejecutó a través de servicios de consultoría.
2. Componente vial: contempló el mejoramiento de caminos vecinales en una longitud de 50,77 km y la construcción de 110 puentes de diferentes dimensiones para un total de
3. 190 metros de longitud.

La operación tiene un rol dual de incrementar y optimizar la transitabilidad de las redes de caminos vecinales para habilitar y facilitar el acceso a bienes y servicios, así como para la recepción de la oferta de servicios públicos. Asimismo, constituye una fuente de empleo y capacitación a través de la construcción de la infraestructura; aspecto que se encuentra bien alineado con el objetivo propuesto.

Por su parte, el componente social contemplado dentro de la operación comprendió la identificación, evaluación y monitoreo de las familias en situación de pobreza, por lo que más que un componente que habilite la oferta de servicios sociales es un componente orientado a hacerle seguimiento a la accesibilidad de estos servicios por parte de las familias. Adicionalmente, si bien se esperan beneficios directos generados a partir de la implementación de las obras tales como empleos directos, indirectos y capacitación, hay una serie de beneficios que se derivan de la participación del programa "Sembrando Oportunidades" que superan el alcance de la operación.

En este sentido, si bien se realizó una adecuada descripción de las actividades del componente vial, no ocurrió lo mismo con el componente social en la medida que superó el alcance de la operación debido a que parte de su diseño e implementación dependía de entidades que no se encontraban directamente vinculadas con la operación.

En los documentos de la operación se describe de manera clara y con distintos indicadores la necesidad de incrementar, renovar y mantener la infraestructura vial, por lo que se define el mejoramiento de 50,77 km de caminos vecinales, 110 puentes con una extensión

3.190 metros lineales; al tiempo que se les asigna un orden de prioridad para cada una de las infraestructuras contempladas.

En cuanto a los objetivos de índole social, si bien se identifica la población objetivo de la operación, no hay información más allá de la incidencia de pobreza extrema y tampoco se precisa una línea de base, ni indicadores de resultados esperados.

Se identificó la población beneficiaria través del Índice de Priorización Geográfica para la Inversión en Pobreza Extrema (IPGEX), el cual utiliza un indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas y la Línea de Pobreza para determinar la cantidad de familias en situación de pobreza extrema. Adicionalmente, a partir de los servicios de consultoría contemplados en el componente social, se esperaba realizar una identificación más precisa de las familias beneficiadas.

Sin embargo, a partir de la información consignada no se puede identificar las características de los hogares beneficiarios y cómo se comparan con aquellos menos expuestos a las obras de infraestructura. Hubiese sido útil tener más información sobre algunas características sociodemográficas, necesidades, características de las empresas que hacen vida en estas comunidades, entre otros aspectos, los cuales hubiesen mejorado la identificación de las comunidades beneficiarias, así como de los impactos esperados como consecuencia de la influencia de las obras previstas por el programa.

Se realizó un esfuerzo por identificar dentro del diseño de la operación algunos riesgos de implementación y algunas acciones concretas para mitigarlos tales como:

El MOPC cuenta con amplia experiencia en la administración y ejecución de proyectos viales y la institución no presentaba problemas de estabilidad del personal de planta, gracias a las bonificaciones acordadas para el personal dedicado a la ejecución de proyectos con financiamiento internacional. Sin embargo, la propia institución reconoció ciertas limitaciones en las capacidades de ejecución, en especial en los proyectos de mayor envergadura. Destacaron en particular las restricciones en términos de recursos humanos, logísticos y financieros.

Por tal razón, se planteó dividir y ejecutar las obras de manera escalonada durante 4 años. Además, se previó la contratación de profesionales de apoyo con recursos del préstamo para asegurar el adecuado cumplimiento de las responsabilidades de la Dirección de Caminos Vecinales (DCV) durante la fase de ejecución. En particular, se consideró la contratación de ingenieros supervisores y especialistas en puentes, hidrología e hidráulica y geotecnia para apoyar las tareas de supervisión.

No obstante, las medidas adoptadas no fueron suficientes para subsanar los problemas de capacidad al interior de la Unidad Ejecutora, por lo que el desempeño de la institución fue inferior al inicialmente esperado.

Se identificó un riesgo relacionado con la capacidad de la Unidad Ambiental del proyecto debido a los recursos limitados con los que contaba inicialmente para realizar las tareas de supervisión ambiental. Para mitigar este riesgo, se estableció como condición contractual previa al inicio de las obras que se presentasen a consideración de CAF los estudios ambientales, planes de acción, licencias, autorizaciones, entre otros permisos ambientales y sociales vigentes en la legislación nacional.

Si bien se estimó que el proyecto contaba con estudios de diseños finales de calidad, un consultor contratado para la evaluación consideró que en algunos estudios de socavación y transporte de sedimentos requerían un mayor nivel de detalle. En virtud de esto, se estableció como condición contractual previa al llamado a licitación de cada paquete de obras, presentar a CAF para su consideración: i) versión final de los estudios de diseño final o proyectos ejecutivos de todas las obras a ser incluidas en la licitación, así como un informe del MOPC validando y aprobando formalmente los mismos; ii) presupuestos oficiales actualizados con lo que se iban a realizar las licitaciones y iii) toda la documentación disponible para los potenciales oferentes: pliegos de licitación, memorias de ingeniería, planos, especificaciones generales y particulares/especiales, entre otras.

A pesar de lo anterior, el riesgo no fue mitigado correctamente, siendo la ausencia de los diseños finales necesarios para la construcción de las infraestructuras uno de los factores que incidió de manera negativa sobre el cumplimiento de los objetivos de la operación.

A nivel nacional no existen mecanismos predeterminados para asignar ingresos provenientes de las tarifas e impuestos sectoriales con destino específico a la expansión y mantenimiento de la infraestructura vial. En este sentido, los ingresos provenientes de las tarifas cobradas a los usuarios se destinan al presupuesto general, lo que implica que su utilización dependa de las transferencias que el Ministerio de Hacienda realice al MOPC.

Para mitigar este riesgo se estableció como condición contractual que al cumplirse 80% de los desembolsos acumulados de CAF, el Organismo Ejecutor debía presentar evidencia de que los proyectos habían sido incluidos en el Programa de Conservación Vial del MOPC o en algún otro que asegurara la conservación de los proyectos por al menos 5 años, contados a partir de la finalización de las obras.

De acuerdo con la evidencia presentada, el Presupuesto Plurianual 2023-2025, en la matriz de planificación presupuestaria figura el componente de transitabilidad de caminos vecinales rurales mejorada, que incluye el mantenimiento de puentes para el periodo mencionado. Sin embargo, este periodo es inferior al quinquenio inicialmente acordado y compromete recursos en el muy corto plazo, lo que pone en riesgo la sostenibilidad de mediano plazo de la infraestructura.

Como se mencionó anteriormente, la operación estuvo conformada por dos componentes. En lo que respecta al componente social, se reportó una ejecución del 100% de la actividad; sin embargo, la documentación presentada no evidencia qué tipo de información fue recolectada, el uso de ésta, ni los avances socioeconómicos derivados de la intervención.

En detalle, el informe final incluye información sobre el operativo de campo realizado durante el periodo de 2015 a 2017, en el que se identifica el número total de hogares encuestados, correspondientes a 147.432 familias y los niveles de completitud de las entrevistas. Adicionalmente, muestra la clasificación del estado de pobreza de dichos hogares. No obstante, la documentación no refleja la manera en la que se realizó la identificación, ni da cuenta de las actividades de evaluación y/o monitoreo propuestas en el marco del componente social.

Por su parte, el componente vial tenía asociado dos actividades:

• La construcción de 50,77 kilómetros de caminos vecinales, de los cuales se lograron construir alrededor de 45 kilómetros.
• Renovación de puentes con una extensión de 3.190 metros; meta que se cumplió en 88%. Sin embargo, con los recursos de esta operación se construyeron 20 puentes adicionales, equivalentes a 322 metros lineales, lo que llevó el cumplimiento a un 93%.

Tabla1: Niveles de cumplimiento de indicadores de producto

Los desfases observados entre las metas y lo alcanzado durante la ejecución del proyecto se deben, en el caso de los caminos vecinales, a cambios en la decisión sobre el tipo de pavimentación utilizada en uno de los tramos. En lo que respecta a los puentes, se debió a la ausencia de los diseños finales necesarios para la construcción de los puentes faltantes y a que, en el marco de programas financiados por otros organismos, aparentemente ya se habían construido un número de puentes que originalmente formaban parte de la operación en análisis.

El proyecto tenía por objetivo contribuir a la generación de empleo rural no agrícola, favorecer el desarrollo socioeconómico y el acceso a servicios sociales de las comunidades beneficiadas. Asimismo, esperaba contribuir a la integración de las comunidades mediante el mejoramiento de las condiciones de transitabilidad, para lo cual contemplaba un componente social y uno vial.

De acuerdo con la documentación, el nivel del cumplimiento del componente social fue del 100%. Sin embargo, no es posible identificar qué tipo de información fue recolectada, cómo fue utilizada, ni los resultados que permitieron cuantificar el impacto deseado en términos de desarrollo socioeconómico. Tampoco es posible entender cómo las intervenciones sociales implementadas por otras instituciones - como la mencionada Sembrando Oportunidades -interactúan con la ejecución de la operación para generar los objetivos sociales esperados.

En cuanto al componente vial, el nivel de cumplimiento de sus actividades fue variado:

1. En lo que respecta a caminos vecinales, se logró mejorar 44,84 km de caminos vecinales, equivalente a un 88,3% con respecto a lo inicialmente propuesto.
2. Se construyeron 97 de los 110 puentes propuestos (88% de lo planificado) financiados con recursos CAF debido a que no se dispuso de los diseños finales de ingeniería necesarios para la construcción de los puentes faltantes. Asimismo, en el marco de programas financiados por otros organismos ya se habían construido un número de puentes que aparentemente formaban parte de la operación evaluada en este informe.
3. Se construyó una longitud lineal total de 2.646,8 metros, equivalentes a 83% del total previsto inicialmente de 3.190 metros. Sin embargo, con los recursos de esta operación, se construyen 20 puentes adicionales, equivalentes a 322 metros lineales, lo que incrementó el nivel de cumplimiento a un 93% en este componente.

Si bien los componentes de la intervención vial se cumplieron prácticamente a cabalidad, al contratarse con el objetivo de la operación referido a promover desarrollo económico, acceso a servicios e integración de las comunidades, no hay evidencia que permita corroborar y el cumplimiento y los impactos del proyecto a dichos niveles.

La devaluación de la moneda local con respecto al dólar durante la implementación de la operación representó un choque positivo que generó un excedente de recursos destinados a la construcción de 20 puentes adicionales contemplados en otra operación de préstamo.

Por otra parte, el proyecto experimentó los impactos propios de la pandemia de la COVID- 19, lo cual generó retrasos en la ejecución y escasez en algunos insumos como el cemento. Si bien era difícil anticiparse a los impactos negativos de la pandemia, no se registraron acciones concretas que pudieran haber ayudado a mitigar esta situación y, de esta forma, reducir su incidencia sobre los plazos de ejecución, así como el cumplimiento de las metas establecidas.

La documentación no hace referencia a ningún conflicto de esta índole que pudiera haber afectado la implementación de las actividades de la operación.

La documentación no hace referencia a ningún conflicto de esta índole que pudiera haber afectado la implementación de las actividades de la operación.

El proyecto sufrió retrasos durante la fase inicial de implementación debido a que el primer proceso de licitación flexibilizó exigencias en cuanto a la experiencia, capacidad, disponibilidad de equipamiento y capacidad financiera de las empresas admitidas para la ejecución de las obras, lo anterior con el fin de facilitar y promover la participación de empresas pequeñas. Sin embargo, para las licitaciones subsiguientes se tomaron en consideración aspectos adicionales en los pliegos de licitación, dentro de los que destacan indicadores de solvencia, con el objetivo de mitigar los niveles de incumplimiento y/o retrasos experimentados con el primer proceso.

Vale destacar que los procesos licitatorios tomaron en promedio más de un año, entre el llamado a la licitación, adjudicación y firma del contrato, debido a demoras en el proceso e impugnaciones por parte de los oferentes, lo que terminó afectando la ejecución de las obras contempladas en el marco de la operación. Si bien se menciona que se tomaron medidas para mitigar estos problemas en procesos posteriores de licitación, no hay información sobre la efectividad de dichas acciones en lograr solucionar por completo los inconvenientes descritos.

La Dirección de Caminos Vecinales (DVC) – dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Comunidades – fue la entidad designada como la Unidad Ejecutora del Proyecto. Previo al inicio de las obras, se identificó la necesidad de fortalecer la capacidad de la DVC para lo cual se previó la contratación de personal técnico, así la incorporación de recursos logísticos. No obstante, la escasez de capacidades persistió, por lo que el desempeño de la institución estuvo por debajo de lo esperado. En respuesta a ello, el MOPC conformó una Unidad Ejecutora para proyectos externos que absorbió a la DVC, pero lejos de representar una solución, terminó generando burocracia adicional y, por lo tanto, la persistencia de los problemas de capacidades técnicas identificados originalmente. Por ello, esta decisión terminó siendo reversada posteriormente.

Vale destacar que con la entrada en vigor de la segunda operación para la construcción de puentes (aprobada con el remanente de recursos), se contrataron nuevos recursos humanos, que contribuyeron significativamente con el desempeño de la Unidad Ejecutora.

Dado que se observaron retrasos importantes en la ejecución de las obras y que los niveles de cumplimiento estuvieron por debajo de lo previsto, no es posible afirmar que las acciones descritas solucionaron por completo los problemas de capacidades evidenciados en la Unidad Ejecutora.

 Además de que la construcción de los caminos vecinales y la renovación de los puentes no se cumplió en un 100%, su ejecución estaba prevista que se realizara en un plazo de 4 años y finalmente ocurrió en un periodo de 7,7 años, lo que representa un incremento de alrededor de 93% de los plazos establecidos en el diseño de la operación.

Una de las principales causas de los retrasos estuvo en el inicio de las obras, lo cual estaba programado para el segundo semestre del 2015 y se postergó hasta mediados del 2016 como consecuencia de estudios técnicos incompletos, así como la necesidad de ajustar los diseños finales de ingeniería de las obras, en conformidad con las recomendaciones emitidas por el MOPC.

Si bien la ejecución de las obras mejoró en el 2019, la ejecución tanto física como financiera continuaba siendo baja producto de las dificultades de los primeros años. Por esto, se amplió el plazo de los desembolsos en 30 meses, lo que evitó que se continuara con la programación de desembolsos prevista.

Los recursos fueron utilizados de acuerdo con lo establecido en el contrato de préstamo, desembolsándose el 100% del saldo aprobado por CAF (USD 50.000.000). Sin embargo, debido a fluctuaciones cambiarias y la presencia de programas similares financiados por otros multilaterales, hubo un remanente de recursos cercano a USD 4 millones que se utilizaron para financiar parcialmente la construcción de 20 puentes en el marco de otra operación de crédito de CAF.

Más allá de la reasignación presupuestaria para financiar obras de una segunda fase de la operación y de las múltiples ampliaciones de plazo, no se identificaron acciones adicionales que pudieran haber favorecido la eficiencia en la implementación de la operación.

Vale destacar que, si bien los retrasos en los procesos de licitación de las primeras obras fueron atendidos para los procesos subsiguientes, no se puede afirmar que las acciones hayan sido extremadamente efectivas en términos de implementación debido a que los plazos reales de ejecución terminaron duplicando los plazos establecidos originalmente.

En el marco de la operación se solicitaron la totalidad de 19 dispensas, principalmente relacionadas con prórrogas para la justificación de fondos rotatorios (10 enmiendas) y ampliación del plazo de justificación de los desembolsos (2 enmiendas). Las restantes dispensas (una por cada tema) fueron solicitadas para extender el plazo de presentación del contrato de auditoría externa, permitir el inicio de obras con el compromiso de incluir ciertas recomendaciones y ajustes, postergar la entrega de los informes semestrales, autorizar el pago del anticipo financiero a los contratistas adjudicados en el marco del programa, realizar la reasignación presupuestaria de partidas, modificar los anexos del contrato de préstamo y, finalmente, modificar la tasa LIBOR.

Lo primero que resalta en términos de operación y mantenimiento es que el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones no cuenta con recursos específicos para el mantenimiento de este tipo de obras. Para las obras de construcción de caminos vecinales, el mantenimiento se realiza a través de los distritos de conservación, los cuales tienen presencia en todo el territorio nacional. Asimismo, el ente encargado del mantenimiento de los puentes es el departamento de puentes y obras de arte. A pesar de que ambas dependencias tienen personal permanente dedicado a las funciones de administración y mantenimiento, la capacidad de acción puede ser limitada, dado la cantidad de obras que se tienen en todo el país. Dicho esto, el mantenimiento de las obras es fundamentalmente reactivo; aspecto que compromete su sostenibilidad en el tiempo.

En este sentido, el contrato de préstamo incluyó una cláusula en la que se previó que al cumplirse 80% de los desembolsos acumulados, se debía presentar evidencia de que los proyectos habían sido incluidos en el Programa de Conservación Vial del MOPC, asegurando su conservación por al menos 5 años, contados a partir de la finalización de las obras.

De acuerdo con la evidencia presentada, el Presupuesto Plurianual 2023-2025, en la matriz de planificación presupuestaria figura el componente de transitabilidad de caminos vecinales rurales mejorada, que incluye el mantenimiento de puentes para el periodo mencionado. Sin embargo, este periodo es inferior al quinquenio inicialmente acordado y no contempla acciones de mantenimiento de mediano y largo plazo, lo que compromete la sostenibilidad de la infraestructura vial.

No existen mecanismos predeterminados a nivel nacional para asignar ingresos provenientes de las tarifas e impuestos sectoriales a la expansión y mantenimiento de la infraestructura vial. Los ingresos provenientes de tarifas a los usuarios se destinan al presupuesto general, por lo que su utilización depende de las transferencias que el Ministerio de Hacienda realice al MOPC. Si bien este pareciera ser un problema estructural en Paraguay, la operación no identificó acciones que pudieran ayudar a mejorar los recursos financieros necesarios para la preservación de las obras.

El MOPC contaba inicialmente con una Unidad Ambiental (UA) que disponía de recursos limitados. A pesar de estas restricciones, la UA logró llevar a cabo la supervisión ambiental de varios proyectos financiados por entidades multilaterales como el BID, el Banco Mundial, JBIC, Fonplata y CAF. Para la gestión ambiental y social, el MOPC utilizaba las Especificaciones Técnicas Ambientales Generales (ETAG), las cuales fueron aprobadas por la Secretaría del Ambiente (SEAM), que posteriormente se transformó en el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES). Estas especificaciones fueron complementadas con los lineamientos establecidos en las salvaguardas ambientales y sociales de CAF.

Adicionalmente, en el marco de la aplicación de las salvaguardas ambientales y sociales, se estableció como condición contractual, previa al inicio de obras, la presentación de: i) estudios Ambientales y Planes de Acción Socio-Ambiental (PASA) para cada una de las obras; ii) Documento Ambiental Específico (DAE), donde se establecieron las medidas de manejo ambiental y social específicas y iii) licencias, concesiones, autorizaciones y demás permisos ambientales y sociales establecidos por la legislación nacional y aplicables al proyecto.

Los proyectos se encontraban en áreas con niveles de intervención antrópica importantes debido a que son parte de rutas operativas utilizadas desde hace varios años, donde se ubican algunos asentamientos humanos y actividades económicas, principalmente agropecuarias. Los sitios de emplazamiento presentaban características ambientales que requerían especial atención debido a: i) su localización en las riberas de los ríos donde las pendientes pronunciadas y la posible remoción de la cobertura vegetal podrían haber desencadenado procesos importantes de erosión, y ii) la posibilidad de que, si las obras no se realizaban bajo buenas prácticas de ingeniería y ambientales, podrían haber provocado impactos importantes sobre los cursos de agua.

En este sentido, los impactos ambientales previstos fueron aquellos típicos del desarrollo de obras de infraestructura vial en zonas cercanas a cursos de agua. Sin embargo, dado que se ejecutaron en áreas pequeñas y localizadas, se espera que no tuvieran importantes consecuencias ambientales porque se cumplieron el conjunto de condiciones ambientales y sociales establecidas por CAF; los requerimientos de la legislación ambiental y social vigentes; y las Salvaguardas Ambientales y Sociales de CAF.

Si bien se cumplieron con las salvaguardas ambientales y se relevaron con precisión los potenciales impactos negativos ocasionados por las obras, no es posible afirmar que la operación tuvo un foco especial en la protección del medio ambiente, así como un impacto ambiental positivo demostrado.